Informe Especial Red ferroviaria europea de alta velocidad: no una realidad, sino un sistema fragmentado e ineficaz

V. La calidad de la evaluación de las necesidades reales en los Estados miembros es escasa, y no se suele dar la debida consideración a la solución alternativa modernizar las líneas convencionales existentes, a pesar de que el ahorro conseguido al utilizar esta opción puede ser importante. La decisión de construir líneas de alta velocidad a menudo se basa en consideraciones políticas, y por lo general no se recurre a análisis de costes-beneficios como instrumento para sustentar una toma de decisiones rentable.

La Red de Alta Velocidad Europea_ Más un mosaico poco efectivo que una realidad

RESUMEN

I. El ferrocarril de alta velocidad es un modo de transporte cómodo, seguro, flexible y sostenible desde el punto de vista ambiental. Aporta beneficios socioeconómicos y de rendimiento medioambiental que pueden servir para apoyar los objetivos de la política de transporte y cohesión de la UE. Desde 2000, la UE ha proporcionado 23 700 millones de euros de cofinanciación destinados a apoyar las inversiones en infraestructuras ferroviarias de alta velocidad.

II. El Tribunal llevó a cabo una auditoría de gestión sobre la planificación estratégica a largo plazo de las líneas de alta velocidad en la UE, sobre la relación coste-eficacia (evaluación de costes de construcción, retrasos, sobrecostes y utilización de líneas de alta velocidad que recibieron cofinanciación de la UE), y sobre la sostenibilidad y el valor añadido europeo de la cofinanciación de la UE. La fiscalización se llevó a cabo en seis Estados miembros, analizando el gasto de más de 5 000 km de infraestructuras en diez líneas ferroviarias de alta velocidad y cuatro pasos fronterizos, que abarcan aproximadamente el 50 % de las líneas ferroviarias de alta velocidad de Europa.

III. El Tribunal constató que el plan actual a largo plazo de la UE no está sustentado por un análisis creíble, no es probable que se logre y carece de un enfoque estratégico sólido a escala de la UE. A pesar de que la extensión de las redes ferroviarias nacionales de alta velocidad va en aumento, no se alcanzará el objetivo de 2011 de la Comisión de triplicar el número de kilómetros de líneas férreas de alta velocidad antes de 2030: actualmente se están utilizando 9 000 km de líneas de alta velocidad, y en 2017 había en torno a 1 700 km de líneas en construcción. Las nuevas líneas de alta velocidad emplean una media de alrededor de 16 años desde el comienzo de las obras hasta el inicio de las operaciones.

IV. No existe una red ferroviaria de alta velocidad europea y la Comisión no dispone de instrumentos jurídicos ni poderes en la toma de decisiones para garantizar que los Estados miembros logren avanzar con rapidez en la conclusión de los corredores de red básica establecidos en el Reglamento de la RTE-T. Como consecuencia, únicamente existe un conglomerado heterogéneo de líneas nacionales de alta velocidad, planificadas y construidas por los Estados miembros de manera aislada. Este sistema heterogéneo se ha construido sin una coordinación transfronteriza adecuada: las líneas de alta velocidad que cruzan las fronteras nacionales no se encuentran entre las prioridades de construcción nacionales, incluso a pesar de haberse firmado acuerdos internacionales e incluido disposiciones en el Reglamento de la RTE-T que exigen que los corredores de la red básica se construyan para 2030. Ello se traduce en un bajo valor añadido europeo de la cofinanciación de la UE de las inversiones en infraestructura ferroviaria de alta velocidad.

V. La calidad de la evaluación de las necesidades reales en los Estados miembros es escasa, y no se suele dar la debida consideración a la solución alternativa modernizar las líneas convencionales existentes, a pesar de que el ahorro conseguido al utilizar esta opción puede ser importante. La decisión de construir líneas de alta velocidad a menudo se basa en consideraciones políticas, y por lo general no se recurre a análisis de costes-beneficios como instrumento para sustentar una toma de decisiones rentable.

VI. La infraestructura ferroviaria de alta velocidad resulta cara, y cada vez lo es más: las líneas auditadas por el Tribunal cuestan una media de 25 millones de euros por km (sin tener en cuenta los proyectos de túneles, que son más caros). Los costes que ello implica podrían de hecho ser muy inferiores, con una repercusión escasa o nula en las operaciones, ya que las líneas de velocidad muy alta no son necesarias en todos los lugares en los que se han construido. En muchos casos, los trenes circulan en líneas de muy alta velocidad a velocidades medias muy inferiores a las que la línea fue concebida para soportar. El coste de una línea aumenta proporcionalmente con la velocidad de diseño, y la infraestructura capaz de soportar operaciones de velocidad muy alta (300 km/hora o más) resulta especialmente onerosa. Sin embargo, estas altas velocidades nunca se alcanzan en la práctica: los trenes circulan a una media de solo alrededor del 40 % de la velocidad de diseño de la línea en las líneas auditadas, únicamente dos líneas funcionaban a una velocidad media de 200 km/h, y ninguna superaba los 250 km/h. Una velocidad media tan inferior a la velocidad de diseño plantea dudas en lo que respecta a la buena gestión financiera.

VII. Asimismo, el Tribunal analizó el coste por minuto ahorrado gracias a la introducción del transporte ferroviario de alta velocidad y constató que cuatro de las diez líneas que auditó costarán más de cien millones de euros por minuto ahorrado. La cifra más elevada corresponde a la línea Stuttgart-Múnich, que costará 369 millones de euros por minuto ahorrado. Los sobrecostes, cubiertos por los presupuestos nacionales, y los retrasos fueron la norma en lugar de la excepción. El sobrecoste total en las líneas y proyectos auditados por el Tribunal fue de 5 700 millones de euros en los proyectos y 25 100 millones de euros en las líneas (44 % y 78 % respectivamente). Los retrasos en los proyectos y líneas también fueron importantes: ocho de los 30 proyectos que auditó el Tribunal se habían demorado al menos un año, y cinco líneas (la mitad de la muestra auditada) habían sufrido retrasos de más de una década. Prestar una atención especial a los elementos citados podría suponer un ahorro de cientos de millones de euros, y garantizar un buen uso de las líneas construidas.

VIII. A fin de obtener información sobre la manera en que el transporte ferroviario de alta velocidad beneficia a los ciudadanos de la UE, el Tribunal también analizó y comparó los tiempos de los trayectos de puerta a puerta, los precios y el número de conexiones ferroviarias de alta velocidad y sus competidores (transporte aéreo, transporte ferroviario convencional y transporte por carretera). El Tribunal concluyó que el tiempo total de los trayectos y el nivel de precios constituyen factores importantes para el éxito. En combinación con unos servicios regulares eficaces, estos factores podrían posibilitar que el ferrocarril de alta velocidad aumente su cuota de mercado. La competencia intermodal es feroz y afecta a la sostenibilidad de las líneas de alta velocidad, dado que el transporte ferroviario de alta velocidad no compite en igualdad de condiciones con otros medios de transporte.

IX. El Tribunal considera que la sostenibilidad de la cofinanciación de la UE está en situación de riesgo. A juzgar por un valor de referencia, una línea de alta velocidad debería idealmente transportar a nueve millones de pasajeros cada año para tener éxito. Sin embargo, en tres de las siete líneas de alta velocidad completadas auditadas, el número de pasajeros transportados fue muy inferior. El coste de infraestructura de estas líneas ascendió a 10 600 millones de euros, a los que la UE contribuyó con aproximadamente 2 700 millones de euros. Esto significa que existe un riesgo elevado de gasto ineficaz de la cofinanciación de la UE en estas líneas. La evaluación del Tribunal del número de personas que habitan en las zonas de influencia de las líneas auditadas indica que nueve de las catorce líneas auditadas y conexiones transfronterizas no contaba con posibles pasajeros suficientes para tener éxito.

En estas líneas se incluyen tres ya indicadas anteriormente que transportan a un número de pasajeros inferior en comparación con el valor de referencia de nueve millones.

X. En 2010, el Tribunal publicó un informe en el que se pedían medidas urgentes a fin de suprimir las barreras técnicas, administrativas y de otros tipos a la interoperabilidad ferroviaria. Sin embargo, el Tribunal constató que estas barreras todavía persisten en 2018. El mercado de transporte de viajeros no está abierto en Francia y España. Existe competencia en desarrollo en Italia y, en cierta medida, en Austria; en estos Estados miembros los servicios eran más frecuentes y de mayor calidad, mientras que los precios de los billetes eran más bajos. Los sistemas integrados de billetes, y una mayor atención a la vigilancia y normalización de datos relativos a la satisfacción del cliente y la puntualidad, podrían mejorar aún más la experiencia del pasajero.

XI. A fin de que la cofinanciación de las infraestructuras ferroviarias de alta velocidad continúe satisfactoriamente en el próximo período de programación, el Tribunal recomienda que la Comisión adopte una serie de medidas, entre ellas:

i) llevar a cabo una planificación realista a largo plazo y acordar con los Estados miembros los tramos estratégicos clave que han de ejecutarse en primer lugar, con una supervisión estrecha y competencias ejecutivas para garantizar que se respetan los compromisos de completar la red básica de ferrocarril de alta velocidad de la UE;

ii) vincular la ayuda de cofinanciación de la UE a proyectos estratégicos prioritarios reservados, a un desarrollo eficaz de la competencia y a la consecución de resultados;

iii) simplificar las construcciones transfronterizas con respecto a los procedimientos de licitación, a la utilización de «ventanillas únicas» para las formalidades, y a la supresión de todas las barreras restantes;

iv) medidas para mejorar las operaciones ferroviarias de alta velocidad para los pasajeros, como billetes electrónicos, simplificación de los cánones de acceso a las vías y mejora de la información a los ciudadanos sobre puntualidad y satisfacción del cliente.

 

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